von Peter Fischer-Hüftle, Rechtsanwalt

1. System der Europaschutzgebiete Natura 2000

Den beiden Kategorien der Europaschutzgebiete – Vogelschutzgebiet und FFH-Gebiet – ist gemeinsam, dass sie nach bestimmten Kriterien der Schutzwürdigkeit auszuwählen sind. Maßgeblicher Zeitpunkt ist dabei die Überprüfung und Auswahl der Gebiete. Da in der Natur nichts unveränderlich ist, kann es mit dieser Entscheidung nicht ein für alle Mal sein Bewenden haben. So können neue Erkenntnisse nach Meinung des EuGH[1] z.B. die Ausweisung eines Vogelschutzgebiets auch noch zu einem späteren Zeitpunkt erfordern. Umgekehrt kann man es nicht ignorieren, wenn sich ein Schutzgebiet, das als Rechtfertigung für Beschränkungen der Grundstücksnutzung dient, wesentlich ändert. Es wäre deshalb nicht richtig, das Netz der Europaschutzgebiete ausschließlich als statisches System zu begreifen. Die Frage geht vielmehr dahin, wann eine Änderung der Tatsachen solches Gewicht hat, dass sich Konsequenzen für die Einstufung eines Europaschutzgebiets ergeben.

Das Problem ist aus dem nationalen Recht bekannt. Beispielsweise können sich in einem Landschaftsschutzgebiet trotz der Schutzbestimmungen die Verhältnisse derart ändern, dass man fragen muss, ob das Schutzgebiet dadurch seine Schutzwürdigkeit teilweise oder ganz verloren hat und deshalb eine Aufrechterhaltung der Schutzbestimmungen nicht mehr gerechtfertigt ist, weil das mit dem Schutzgebiet verfolgte öffentliche Interesse nicht mehr besteht.

Bei den Europaschutzgebieten sind Veränderungen in zweierlei Hinsicht denkbar: Der Fall, dass ein zunächst irrelevantes Gebiet in einem späteren Zeitpunkt die europarechtlichen Merkmale der Schutzwürdigkeit erfüllt, ist hier nicht zu erörtern. Vorliegend geht es um die Frage, wie es zu beurteilen ist, wenn eine natürliche oder vom Menschen verursachte Entwicklung dazu führt, dass ein vorhandenes Europaschutzgebiet nicht mehr die Merkmale der Schutzwürdigkeit hat, die zu seiner Auswahl geführt haben. Dazu hat sich der EuGH in einer neueren Entscheidung[2] geäußert, deren Inhalt und Tragweite eine genauere Betrachtung erfordern.

2. Rechtsgrundlagen einer Aberkennung des Schutzgebietsstatus

Für FFH-Gebiete gilt: Die Mitgliedstaaten überwachen nach Art. 11 FFH-RL den Erhaltungszustand der Arten und Lebensräume und übermitteln der Kommission nach Art. 17 einen Bericht u. a. über die Erhaltungsmaßnahmen und deren Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und Arten. Anhand dieser Informationen beurteilt die Kommission nach Art. 9 Satz 1 FFH-RL in regelmäßigen Abständen den Beitrag von Natura 2000 zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie. Nach Art. 9 Satz 2 FFH-RL kann die Aufhebung der Klassifizierung als besonderes Schutzgebiet in den Fällen erwogen werden, in denen die gemäß Art. 11 beobachtete natürliche Entwicklung dies rechtfertigt. Diese Voraussetzung scheint auf der Vorstellung zu beruhen, der Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und Arten könne sich so gut entwickeln, dass der Schutzgebietsstatus entbehrlich wird, ein vermutlich nicht sehr häufiger Fall. Jedenfalls bestätigen die genannten Vorschriften, dass eine Aufhebung des Schutzstatus in Betracht kommen kann.

Für Vogelschutzgebiete existiert keine vergleichbare Regelung. Die genannten Vorschriften der FFH-Richtlinie sind auf sie nicht anwendbar. Nachträgliche Änderungen des Gebietsbestandes sind nach Art. 4 Abs. 1 V-RL zu beurteilen. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, die geeignetsten Gebiete als Vogelschutzgebiete auszuweisen, und erlaubt ihnen daher nicht, eine einmal getroffene Entscheidung ohne triftige Gründe zu ändern.[3]

3. Das Urteil des EuGH vom 3.4.2014 – C-301/12 – „Tre Pini“

3.1     Zur Vorgeschichte: Die Entscheidung erging auf Vorlage des italienischen Consiglio di Stato. Streitgegenstand war ein Grundstück im Naturpark Valle del Ticino bei Mailand. Der betreffende Teil des Naturparks wurde 2004 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen. 2005 verlangte die Grundstückseigentümerin von den Behörden Maßnahmen zur Verhinderung einer weiteren ökologischen Schädigung des Gebiets durch die stetige Zunahme des Luftverkehrs am Flughafen Malpensa. Da dieser Antrag nicht beschieden wurde, forderte die Eigentümerin 2006 das Ministerium auf, das FFH-Gebiet neu abzugrenzen oder von der Liste zu nehmen, da die Kriterien zur Auswahl der Gebiete nicht mehr vorlägen. Sie habe ein Interesse an der gewerblichen Nutzung des Grundstücks. Der Antrag blieb erfolglos und es kam zu einem Verwaltungsgerichtsverfahren.

3.2     Den Einstieg in die Problematik bildete für das italienische Gericht der Antrag einer Grundstückseigentümerin. Es wollte daher vom EuGH in erster Linie wissen, ob Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 FFH-RL dahin auszulegen sind, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste aufgenommenen Gebiets vorzuschlagen, wenn sie mit einem Antrag des Eigentümers eines in diesem Gebiet gelegenen Grundstücks befasst worden sind, mit dem die ökologische Schädigung des Gebiets geltend gemacht wird.

Aus Art. 9 und 11 FFH-RL zieht der EuGH den Schluss, dass die Anpassung der Gebietsliste auch die Aufhebung der Klassifizierung eines gelisteten Gebiets einschließen kann.[4] Der bei der Gebietsauswahl nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL bestehende Spielraum finde seine Grenze in den von der Richtlinie festgelegten Kriterien. Daher müssten die Mitgliedstaaten, wenn die Ergebnisse ihrer Überwachung gemäß Art. 11 FFH-RL zu der Feststellung führen, dass diese Kriterien endgültig nicht mehr eingehalten werden können, nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL zwingend einen Vorschlag zur Anpassung der Gebietsliste formulieren, der darauf abzielt, dass sie den genannten Kriterien wieder entspricht. Nach Auffassung des EuGH gibt es keinen Entscheidungsspielraum mehr und besteht eine Verpflichtung des Mitgliedstaats, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung dieses Gebiets vorzuschlagen, wenn ein in die Liste aufgenommenes Gebiet endgültig nicht mehr zur Verwirklichung der Ziele der FFH-Richtlinie beitragen kann und es demnach nicht mehr gerechtfertigt ist, dass dieses Gebiet weiterhin den Vorgaben dieser Richtlinie unterliegt.[5]

Zur Begründung verweist der EuGH zum einen darauf, dass andernfalls nutzlose Aufwendungen für die Verwaltung des Gebiets entstünden und die Belassung ungeeigneter Gebiete im Netz Natura 2000 nicht den Qualitätsanforderungen entspreche. Zum anderen hebt er hervor, dass Beschränkungen des Eigentums in der Regel durch das in der FFH-Richtlinie genannte Ziel des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt seien, solange das betreffende Gebiet durch seine Eigenschaften die Voraussetzungen erfüllt, die seine Klassifizierung zuließen. Entfallen diese Eigenschaften jedoch endgültig, könnte die weitere Beschränkung der Nutzung des Gebiets das Eigentumsrecht verletzen.[6]

3.3     Bis hierher könnte man aus der Entscheidung den Eindruck gewinnen, dass die Grundstückseigentümer im Europaschutzgebiet erheblichen Einfluss auf die Deklassifizierung hätten. Letzten Endes stellt der EuGH aber nur fest, dass die Grundstückseigentümer, nachdem sie die Auswahl der Schutzgebiete hatten hinnehmen müssen, eine Fortdauer der Nutzungsbeschränkungen jedenfalls nach dem endgültigen Wegfall der maßgeblichen Qualitäten des Schutzgebiets nicht zu akzeptieren brauchen. Dann allerdings hält der EuGH den Mitgliedstaat für verpflichtet, der Kommission die Aberkennung des Schutzstatus vorzuschlagen.

3.4     Anschließend befasst sich der EuGH mit der zentralen Frage, welche konkreten Voraussetzungen notwendig sind, um die Verpflichtung zu begründen, ein FFH-Gebiet aus der Gebietsliste zu streichen. Von entscheidender Bedeutung sind die folgenden Feststellungen:

Nicht jede Schädigung eines in die Liste aufgenommenen Gebiets rechtfertigt die Aufhebung seiner Klassifizierung. Wesentlich ist, dass das Gebiet aufgrund dieser Schädigung endgültig nicht mehr geeignet ist, die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen oder die Errichtung des Netzes Natura 2000 sicherzustellen, so dass es definitiv nicht mehr zur Verwirklichung der in den Art. 2 und 3 FFH-RL genannten Ziele beitragen kann.[7]

In diesem Zusammenhang hebt der EuGH die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach der FFH-Richtlinie hervor:[8]
– Sie sind nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL verpflichtet, die Gebiete zu schützen, indem sie die geeigneten Maßnahmen treffen, um die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der in ihnen vorkommenden Arten zu vermeiden. Die Verletzung dieser Schutzpflicht rechtfertigt nicht zwangsläufig die Aufhebung der Klassifizierung dieses Gebiets. Vielmehr obliegt es dem Mitgliedstaat, die zum Schutz des Gebiets erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.[9]
– Die erhebliche Beeinträchtigung eines in die Liste aufgenommenen Gebiets durch Pläne und Projekte ist nur zulässig, wenn die Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL (i.V.m. Art. 4 Abs. 5) über die Verträglichkeitsprüfung und notwendige Ausgleichsmaßnahmen beachtet werden.
– Auch bei Plänen und Projekten, die bei ihrer Zulassung nicht unter Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL fielen, ist nach der EuGH-Rechtsprechung[10] eine Prüfung der Auswirkungen auf das Gebiet erforderlich.

Daraus folgt, dass der Mitgliedstaat nur dann verpflichtet ist, die Aufhebung der Klassifizierung eines Gebiets vorzuschlagen, wenn dieses trotz der Beachtung der genannten Bestimmungen endgültig nicht mehr geeignet ist, die Ziele der FFH-Richtlinie zu erfüllen, so dass seine Klassifizierung als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nicht mehr gerechtfertigt erschiene.[11]

4. Schlussfolgerungen

Diesen Ausführungen des EuGH lässt sich entnehmen, dass die Aberkennung des Schutzstatus von Europaschutzgebieten nur das letzte Mittel ist, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Indem der EuGH den endgültigen, definitiven Verlust der Eignung des Gebiets für die Ziele der Richtlinie fordert, macht er es zur Voraussetzung für eine Deklassifizierung, dass das Gebiet seine Funktion im Netz Natura 2000 sozusagen „unrettbar“ verloren hat. Ein solcher Zustand kann das Ergebnis von Einwirkungen des Menschen oder von natürlichen Entwicklungen sein.

Was die vom Menschen gesetzten Ursachen betrifft, gelten das Verschlechterungsverbot und speziell für Pläne und Projekte die Regeln über die Verträglichkeitsprüfung bis hin zum notwendigen Kohärenzausgleich. Werden diese eingehalten, dürfte nicht der Fall eintreten, dass infolge der Zulassung eines unverträglichen Plans oder Projekts das Gebiet endgültig seine Funktion verliert und der Schutz aufgehoben werden muss.[12] Sind die durch ein Projekt verursachten Beeinträchtigungen so groß, dass sich die Funktion des Gebiets (etwa weil es relativ klein ist und seine Substanz verliert) auch mittels Kohärenzmaßnahmen nicht aufrechthalten lässt und es daher den Schutzstatus verlieren müsste, steht das einer Zulassung in Weg der Ausnahme entgegen.[13]

Zur Funktionslosigkeit führende Schädigungen eines Europaschutzgebiets durch Unterlassen notwendiger Erhaltungsmaßnahmen sollte es bei Beachtung der Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL im Regelfall nicht geben. Diese Vorschrift verpflichtet dazu, sowohl Abwehrmaßnahmen gegenüber externen, vom Menschen verursachten Beeinträchtigungen und Störungen als auch Maßnahmen zu ergreifen, um natürliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können.[14]

Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen sind besonders wichtig, wenn das Gebiet, wie nicht selten der Fall, Vorbelastungen hat. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind solche Maßnahmen allerdings dann nicht geboten, wenn ihre Kosten in keiner vernünftigen Relation zum Effekt stehen.[15] Werden aber notwendige Maßnahmen unterlassen und lässt sich das Gebiet daher nur mehr mit sehr großem Aufwand in einen guten Zustand versetzen, kann das nicht – gleichsam als Belohnung richtlinienwidrigen Verhaltens – die Aberkennung des Schutzstatus rechtfertigen.

Sollten Naturereignisse wie Vulkanausbrüche, Erdbeben, Überflutung, größere Felsstürze und dergleichen die Eigenschaften eines Gebiets so verändern, dass die Erhaltungsziele mit angemessenem Aufwand nicht mehr zu erreichen sind, wird man von einem endgültigen Funktionsverlust im Netz Natura 2000 sprechen können. Andere Entwicklungen wie die Veränderung des Klimas, die Verlagerung des Vogelzugs einer bestimmten Art auf eine andere Route und dergleichen mehr können dazu führen, dass in einem Europaschutzgebiet eines oder mehrere seiner Erhaltungsziele nicht mehr erreicht werden können. Das allein führt noch nicht zu seiner endgültigen Funktionslosigkeit, wenn es für die übrigen Erhaltungsziele weiterhin geeignet ist. Auch ist möglich, dass an die Stelle eines nicht mehr vorhandenen Lebensraums ein anderer geschützter Lebensraumtyp tritt oder dass zwar eine geschützte Tierart verschwindet, aber eine andere hinzukommt. Hier hat die Anpassung der Erhaltungsziele an die geänderte Situation den Vorrang gegenüber der Aberkennung des Schutzstatus.

Was das Verfahren betrifft, ist sowohl für die Deklassifizierung als auch für den Austausch von Erhaltungszielen bei FFH-Gebieten das Zusammenwirken von Mitgliedstaat und Kommission erforderlich (Art. 4 Abs. 1, Art. 9 Satz 2 FFH-RL).

5. Vogelschutzgebiete

Die Entscheidung des EuGH betrifft FFH-Gebiete. Auch bei Vogelschutzgebieten hält der EuGH nachträgliche Änderungen des Gebietsbestandes unter engen Voraussetzungen für zulässig: Ein Mitgliedstaat kann die Fläche eines Vogelschutzgebiets nicht verkleinern oder ihre Abgrenzung ändern, es sei denn, die aus dem Schutzgebiet herausgenommenen Teile entsprächen nicht mehr den für die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten geeignetsten Gebieten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie.[16]

Mit diesem Kriterium, das auf die Funktion des Gebiets abstellt, bewegt sich der EuGH auf derselben Linie wie bei den FFH-Gebieten. Indem Art. 3 V-RL die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Lebensräume und Lebensstätten der Vögel zu pflegen und wiederherzustellen, bildet er ein Äquivalent zu den Verpflichtungen bei FFH-Gebieten nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Das bedeutet, dass der Mitgliedstaat die Verschlechterung eines Vogelschutzgebiets nicht untätig hinnehmen darf, sondern zu den angemessenen Erhaltungsmaßnahmen verpflichtet ist.

Im Ergebnis läuft es darauf hinaus, dass die Deklassifizierung eines Vogelschutzgebiets erst dann möglich ist, wenn es seine Funktion trotz zumutbarer Anstrengungen des Mitgliedstaats endgültig verloren hat, nicht mehr zu den für die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten geeignetsten Gebiete zählt und daher nicht mehr Gegenstand der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 1 V-RL ist.

Anmerkungen:

[1]    EuGH, U.v. 20.3.2006 – C-209/04, Slg. 2006, I-2755 Rn. 43.

[2]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12, ABl EU 2014, Nr. C 159, 3 = Natur + Recht 2014, 339.

[3]    EuGH, U.v. 28.2.1991 – C-57/89,– Slg 1991, I-883 = Natur + Recht 1991, 559 (Leybucht).

[4]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 26.

[5]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 27 f.

[6]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 29.

[7]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 30 f.

[8]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 32-34.

[9]    EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 32 mit Hinweis auf U.v. 13.12.2007 – C-418/04, Slg. 2007, I-10947 = Natur + Recht 2008, 101 Rn. 83 bis 86.

[10] EuGH, Urt. v. 24.11.2011 – C-404/09,  Natur + Recht 2012, 42 Rn. 156 f. (Alto Sil).

[11] EuGH, U.v. 3.4.2014 – C-301/12 aaO Rn. 35.

[12] Vgl. Meßerschmidt, Deklassifizierung von Natura 2000-Gebieten, Natur + Recht 2015, 2 (6).

[13] Meßerschmidt aaO S. 6.

[14] EuGH, U.v. 22.10.2005 – C-6/04, Slg. I 2005, 9017 = Natur + Recht 2006 494 Rn. 34.

[15] Meßerschmidt aaO S. 6.

[16] EuGH, U.v. 13.7.2006 – C-191/05, Slg. 2006 I-06853.